千呼萬(wàn)喚的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)終于出來(lái)了。研讀這份3萬(wàn)多字八篇38章的規(guī)劃，從城市研究和公共政策的角度，我最關(guān)心的是兩個(gè)問題。一是新型城鎮(zhèn)化到底指的是什么，理論上如何與過去30年的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成區(qū)別;二是到2020年的新型城鎮(zhèn)化階段性目標(biāo)是什么，行動(dòng)上如何去實(shí)施。
新型城鎮(zhèn)化新在哪里
在第一個(gè)問題上，雖然中共十八大以來(lái)有高層和學(xué)者的許多說(shuō)法，但是最希望這份規(guī)劃對(duì)新型城鎮(zhèn)化及其特征有一些權(quán)威的界定或者描述。在這個(gè)問題上，我一直不喜歡流行的說(shuō)法，把新型城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單說(shuō)成是人口的城市化，過去30年的城鎮(zhèn)化是土地的城市化。其實(shí)，理論上根本就沒有土地城市化這樣的說(shuō)法，城市化從來(lái)就是以人口進(jìn)城為判斷標(biāo)志的。我曾經(jīng)提出過人口-城市兩個(gè)半球的理論，認(rèn)為中國(guó)以往的城市化是人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)不匹配的城市化，而現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化是人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)要匹配的城市化。由此可以看到，中國(guó)一些“鬼城”實(shí)質(zhì)是城市建設(shè)的規(guī)模大大超過人口進(jìn)城的規(guī)模，而大多數(shù)沿海城市是城市供給系統(tǒng)跟不上蜂擁而至的人口進(jìn)城，因此前者的改進(jìn)方向是進(jìn)人，后者的改進(jìn)方向是中心城區(qū)要控人或者城市供給要上去。研讀國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導(dǎo)思想與基本原則以及相關(guān)的解釋，可以用十八大以來(lái)強(qiáng)調(diào)的“五位一體”概念，對(duì)照識(shí)別出新舊城鎮(zhèn)化的十個(gè)差異。
(1)人口進(jìn)城與社會(huì)建設(shè)的關(guān)系。差異一是人口的戶籍與常住問題。中國(guó)以往的城市化是人口進(jìn)城但不落戶的城市化，導(dǎo)致亦城亦農(nóng)、非城非農(nóng)的第三種人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大;新型城鎮(zhèn)化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的第三種人真正在城市中安居下來(lái)。曾經(jīng)說(shuō)過，判斷新型城鎮(zhèn)化成功與否的標(biāo)志，是常住人口與戶籍人口之間的缺口減少;如果不是，就是一切照舊的城市化。2012年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率是52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.3%，差值達(dá)到了有史以來(lái)最大的17.3%。這次規(guī)劃明確了改進(jìn)方向，提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化提高到60%，戶籍人口城市化率提高到45%，兩者的差值要減少到15% 左右。雖然這個(gè)差值仍然很大，但是已經(jīng)表明要扭轉(zhuǎn)舊式城市化的趨勢(shì)了。
差異二是人口進(jìn)城的包容性和公共服務(wù)的均等化問題，人口進(jìn)城與戶籍一致的實(shí)質(zhì)，是農(nóng)民工與城里人一樣具有并享受教育、培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本的公共服務(wù)。以往的城市化是城市內(nèi)部二元分化、基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工沒有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)包容性的城鎮(zhèn)化。
(2)人口進(jìn)城與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系。差異三是城市從工業(yè)化驅(qū)動(dòng)到服務(wù)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的問題。以往的城市化是工業(yè)導(dǎo)向的，與世界相比城鎮(zhèn)化與工業(yè)化兩者的比率太低，城市發(fā)展熱衷于建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)，無(wú)法滿足大量農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)需求;新型城市化是服務(wù)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，通過服務(wù)經(jīng)濟(jì)解決城市新增人口的就業(yè)需求，改變我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重只有46.1%，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家74%的平均水平，而且低于發(fā)展中國(guó)家53%平均水平的問題。
差異四是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化問題，在以往的城市化中農(nóng)民工進(jìn)城不離地，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以開展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無(wú)法擺脫低效率的傳統(tǒng)巢穴。新型的城鎮(zhèn)化，要促進(jìn)農(nóng)村人口真正向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在農(nóng)業(yè)人口實(shí)質(zhì)性減少的同時(shí)大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。
(3)人口進(jìn)城與生態(tài)文明的關(guān)系。差異五是人口進(jìn)城與土地資源消耗的關(guān)系。以往的城市化，不管大城市、中小城市還是小城鎮(zhèn)，不管東部、中部還是西部，城市化均是大手大腳地消耗土地資源，城市建設(shè)用地的速度和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市常住人口的速度和規(guī)模。
2000-2011年的十多年間，中國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市常住人口50.5%的增長(zhǎng)速度;農(nóng)村常住人口減少了1.33億人，但是農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻增加了3045畝。以上海為例，2013年常住人口為2400萬(wàn)，建設(shè)用地已經(jīng)逼近2900平方公里，相對(duì)人口透支了500平方公里。針對(duì)這種狀況，新型城鎮(zhèn)化提出人均建設(shè)用地嚴(yán)格控制為100平方米，要實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模與建設(shè)用地相匹配的土地集約型城市化。
差異六是城市發(fā)展的空間形式問題。以往的城市化是大城市特大城市導(dǎo)向的城市化，靠沿海大城市吸納從農(nóng)村到城市遠(yuǎn)距離穿行的人口。新型的城鎮(zhèn)化是不同規(guī)模城市集群發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的城市化，要通過中心城市經(jīng)濟(jì)功能以及相關(guān)功能向周圍中小城市的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，提高城市集群形式的人口吸引力。
差異七是城市化的功能布局與交通問題。以往的城市化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時(shí)間長(zhǎng)的城市化，例如住在北京燕郊的外來(lái)人口要花上六七個(gè)小時(shí)到城里去上班或打工。新型城鎮(zhèn)化是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時(shí)間減少的城市化，要實(shí)現(xiàn)工作、居住、商業(yè)與生態(tài)空間、交通站點(diǎn)的綜合開發(fā)。
(4)人口進(jìn)城與城市文化建設(shè)的關(guān)系。差異八是人口進(jìn)城與文化傳承的問題。曾經(jīng)說(shuō)過，適宜人居住的城市需要有四個(gè)可，除了可就業(yè)性、可居住性、可出行性之外，很重要的是可旅游性或可游憩性。可游憩性很大程度涉及城市的人文建設(shè)，它決定了城市的精神吸引力和文化軟實(shí)力。以往的城市化是千城一面、忽視中國(guó)文化的城市化，舊城改造常常是毀壞歷史文化和自然遺產(chǎn)，制造各種沒有傳承的假古董、假文化搞旅游;新城建設(shè)則無(wú)視中國(guó)的文化傳承，復(fù)制和拷貝歐美的城市模式與建筑模式。
對(duì)照起來(lái)，新型城鎮(zhèn)化要強(qiáng)調(diào)的是有中國(guó)文化、記得住鄉(xiāng)愁的城市化，強(qiáng)調(diào)文化是中國(guó)城市歷史傳承、彰顯特色的精神基因，要加強(qiáng)包括自然遺產(chǎn)保護(hù)、文化基礎(chǔ)設(shè)施、體育休閑設(shè)施在內(nèi)的人文城市建設(shè)，特別是在舊城改造中保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，在新城建設(shè)中要將傳統(tǒng)文化因素融入現(xiàn)代化。
(5)人口進(jìn)城與政治建設(shè)的關(guān)系。差異九是城市發(fā)展的資金來(lái)源和體制安排問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的錢從哪里來(lái)。以往的城市化依賴土地財(cái)政，通過大規(guī)模出售土地搞房地產(chǎn)導(dǎo)向的城市化。新型城鎮(zhèn)化是金融創(chuàng)新的城市化，要求中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付與進(jìn)城人口的情況相匹配，培養(yǎng)新的地方稅種和允許地方發(fā)行城市建設(shè)債券，運(yùn)用公共部門與私人部門的合作關(guān)系即PPP模式來(lái)建設(shè)城市。
差異十是人口進(jìn)城與城市管理的規(guī)劃協(xié)調(diào)、合作治理問題。以往的城市化是規(guī)劃沖突、部門分割的城市化，中國(guó)當(dāng)前的許多城市病，源頭上很大程度與體制上和規(guī)劃上的互相打架有關(guān)。新型城鎮(zhèn)化是規(guī)劃整合、合作治理的城市化，強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展要加強(qiáng)包括規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行全過程的政府間合作，國(guó)家層面的新型城市化規(guī)劃要整合各種專項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)由發(fā)展改革委主持的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、由住建部門主持的城市規(guī)劃、由國(guó)土部門主持的土地規(guī)劃等實(shí)現(xiàn)三規(guī)合一，甚至是包括交通規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的多規(guī)合一。