2014年12月26日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議分組審議了國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大首次提交的《大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》)。
現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過(guò)兩次修改，距今已近14年未做修改，目前正在進(jìn)行第三次修改?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男薷牟粌H關(guān)系到何時(shí)能夠重現(xiàn)藍(lán)天，而且與每一個(gè)人的健康息息相關(guān)。
根據(jù)中國(guó)的修法慣例，一部法律修訂草案，要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的三次審議才能進(jìn)行表決。為此，就《大氣污染防治法》應(yīng)該如何更好地修改，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪了全國(guó)人大常委、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅。
應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與新《環(huán)保法》的銜接
《21世紀(jì)》：您如何整體評(píng)價(jià)《修訂草案》?
王毅：本次國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議的《修訂草案》跟前一段國(guó)務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)的稿子變化并不大，我同一些從事環(huán)境保護(hù)的專家學(xué)者進(jìn)行過(guò)一些討論交流，大家普遍認(rèn)為，目前《修訂草案》跟我們實(shí)現(xiàn)防治大氣污染和“重現(xiàn)藍(lán)天”的目標(biāo)要求還有比較大的距離。
《21世紀(jì)》：為什么會(huì)出現(xiàn)比較大的差距?
王毅：主要有三個(gè)原因，一是它沒(méi)有全面落實(shí)新《環(huán)保法》的各項(xiàng)規(guī)定，其中很多的條款基本都是簡(jiǎn)單的重復(fù)，沒(méi)有突破，包括像區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、按日連續(xù)處罰、信息公開(kāi)和公眾參與等，而新《環(huán)保法》的原則只有在單行法修訂草案中得以落實(shí)才能真正發(fā)揮效用。二是作為單行法，如果規(guī)定過(guò)于原則，則與我們目前所處的嚴(yán)重大氣污染防治階段的要求不符，特別是其中一些程序性、時(shí)限性的規(guī)定更加缺乏。由于過(guò)于原則的規(guī)定，也給執(zhí)行帶來(lái)了很大的難度和過(guò)大的行政管制空間。最近焦點(diǎn)訪談報(bào)道的山東魯抗醫(yī)藥股份公司偷排含有大量抗生素的污水案例，這實(shí)際上并不是一個(gè)新的情況，含有抗生素的污水污染之前也有過(guò)報(bào)道。但這次事件透露出的是，排污企業(yè)、第三方運(yùn)營(yíng)單位以及地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了系統(tǒng)性的漏洞，不是某一個(gè)部門(mén)出了問(wèn)題，而是從數(shù)據(jù)到監(jiān)管整個(gè)鏈條都存在問(wèn)題，同時(shí)也給現(xiàn)在要推行的“第三方治理”敲響了警鐘。三是目前的修訂草案主要還是以末端治理為主，沒(méi)有更多考慮關(guān)口前移，或者說(shuō)部門(mén)立法的痕跡還是非常明顯，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮源頭控制、過(guò)程控制和多元共治，特別是多部門(mén)、多地區(qū)、多污染物的協(xié)同控制沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。
區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制應(yīng)作出一定突破
《21世紀(jì)》：十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)，如果《大氣污染防治法》不能嚴(yán)格修訂，三中全會(huì)提出的“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”就無(wú)法落到實(shí)處。對(duì)《大氣污染防治法》的修訂模式您有何建議?
王毅：建議人大以《大氣污染防治法》修訂為契機(jī)，更多地考慮在立法模式和立法思路上進(jìn)行改變，轉(zhuǎn)變部門(mén)立法的模式，發(fā)揮人大在立法中的作用，吸收各利益相關(guān)方的意見(jiàn)。由于《大氣污染防治法》跟民生聯(lián)系非常緊密，又是涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)多個(gè)領(lǐng)域和多部門(mén)的管理事務(wù)。改變立法模式，更好地發(fā)揮人大的作用，不僅有利于落實(shí)人大常委會(huì)2014年4月份通過(guò)的新《環(huán)保法》的各項(xiàng)原則，而且還會(huì)為之后將要修訂的《水污染防治法》提供一個(gè)好的案例;否則，沿襲目前這種修改力度和模式，有可能會(huì)產(chǎn)生一系列的不良后果。同時(shí)，建議把目前的《大氣污染防治法》更名為《清潔空氣法》，這不僅是字面上的修改，而是從被動(dòng)的污染防治轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)地提供清潔空氣、提升環(huán)境質(zhì)量，這與當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)和消除嚴(yán)重灰霾天氣的雙重目標(biāo)相一致。
從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，治污的思路也是從末端治理向前端轉(zhuǎn)移，是從治理思路上、方式上、立法手段上的整體轉(zhuǎn)變，同時(shí)把立法、執(zhí)法、和司法統(tǒng)一起來(lái)。因此，我們要打破部門(mén)立法框子，從轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面入手，全方面控制灰霾產(chǎn)生;如果僅從末端治理，我們“重現(xiàn)藍(lán)天”的時(shí)間就會(huì)往后拖。所以要考慮從更廣闊的角度研究清潔空氣提供，而不是僅考慮末端治理。
同樣，我們也注意到，國(guó)際上有關(guān)清潔空氣的立法越來(lái)越精細(xì)化。例如這次《修訂草案》條文是100條，約21000字;再看美國(guó)的《清潔空氣法》，1990年設(shè)立，經(jīng)過(guò)多次修改，目前翻譯成中文大概有60萬(wàn)字，是我們現(xiàn)在的30倍，雖然它只有271條，但每個(gè)條下有子條，子條下有款，對(duì)各項(xiàng)措施都有非常嚴(yán)格和精細(xì)的規(guī)定。當(dāng)然美國(guó)的模式和我們的不一樣，他們把各類標(biāo)準(zhǔn)、措施、程序性規(guī)定等都統(tǒng)一在一起，所有防治措施都能找到相應(yīng)條款。再比如在南加州，污染罰款從1000美元到100萬(wàn)美元，每一檔都有明確的說(shuō)明，包括附帶刑事責(zé)任，自由裁量空間非常小，這才叫精細(xì)化管理。我們現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)離精細(xì)化管理還相差非常遠(yuǎn)，因此要根據(jù)我們自己的情況，制定“中國(guó)版”的清潔空氣法。